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dr. Gianni Caso, magistrato emerito Corte di Cassazione

Si può trattare l'argomento sotto più profili:

• A) estensione della corruzione, sue cause e conseguenze
• B) rimedi:
•   a)  sul piano etico
•   b)  sul piano culturale ed educativo
•   c)  sul piano politico
•   d)  sul piano giuridico

La corruzione: estensione del fenomeno, sue cause e conseguenze

Sulla base di accurati studi e rilevazioni compiute dall'ONU e da altre organizzazioni internazionali si è constatato che la corruzione ha raggiunto una dimensione vasta e penetrante sia all'interno dei singoli Stati sia sul piano internazionale, arrecando gravi danni economici e sociali e compromettendo la funzionalità dei sistemi politici. Ciò ha portato all'adozione da parte dell'ONU della Convenzione contro la corruzione (UNCAC), entrata in vigore il 14 dicembre 2005 dopo la trentesima ratifica da parte degli Stati membri

Il Parlamento europeo in data 14 novembre 2006 ha fatto propria la Convenzione dell'ONU, raccomandando a tutti gli Stati membri di firmarla e ratificarla.

Anche la Chiesa cattolica si è preoccupata e si è interessata al grave fenomeno. Il Pontificio Consiglio Giustizia e Pace ha pubblicato nel mese di ottobre 2006 il Documento Lotta contro la corruzione, frutto di un lungo lavoro che il Dicastero Pontificio ha compiuto in collaborazione con esperti internazionali ed agenzie competenti.

La ragione per cui i predetti organismi internazionali hanno ritenuto necessario intervenire decisamente contro la corruzione sta nel fatto che questa si è diffusa, oltre che all'interno dei singoli Stati, anche a livello internazionale per effetto della globalizzazione. Questa ha fatto cadere le barriere tra gli Stati ed ha consentito alla corruzione di operare sul piano transnazionale.

Il fenomeno, infatti, è agevolato dalla scarsa trasparenza della finanza internazionale, dall'esistenza dei c.d. paradisi fiscali e dalla scarsa collaborazione degli Stati per combatterla. La Convenzione offre, perciò, gli strumenti giuridici per la prevenzione e il perseguimento della corruzione nonché per il sequestro e la restituzione dei beni sottratti attraverso la corruzione.^[1]

La corruzione, come si afferma sia nei Documenti dell'ONU sia in quello della Chiesa, è una delle principali cause del sottosviluppo ed uno dei maggiori ostacoli alla lotta alla povertà.

Kofi Annan, Segretario Generale dell'ONU al momento dell'approvazione della Convenzione, ha dichiarato: "la corruzione, distogliendo risorse che andrebbero destinate allo sviluppo, minando la capacità dei governi di garantire i servizi essenziali, alimentando la disuguaglianza e l'ingiustizia e scoraggiando gli investimenti e gli aiuti esteri, colpisce in maniera diseguale le fasce più povere"^[2]

Il Documento di Giustizia e Pace sottolinea che il danno non è soltanto economico e sociale, ma anche etico e politico, poiché "la corruzione compromette il corretto funzionamento dello Stato, influendo negativamente sul rapporto tra governanti e governati, introducendo una crescente sfiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni pubbliche". Essa "priva i popoli di un fondamentale bene comune, quello della legalità, che è una delle chiavi dello sviluppo, in quanto permette di stabilire corretti rapporti tra società, economia e politica". La corruzione, inoltre, incrementa la criminalità ed è da questa alimentata.

Come annota il citato Documento di Giustizia e Pace, tra i fattori che agevolano la corruzione c'è certamente "la mancanza di una stampa libera e di sistemi democratici di controllo e di trasparenza".

Come si genera la corruzione? La corruzione è sempre esistita in tutte le società. Essa si genera comunemente attorno all'esercizio del potere. La corruzione, infatti, è connessa all'esercizio del potere pubblico e consiste essenzialmente nell'uso di tale potere nell'interesse privato.^[3]

La corruzione assume forme varie, perché diversi sono i modi con cui avviene l'abuso del potere. La corruzione dà luogo a diverse figure di reato, dalla corruzione alla concussione all'abuso di ufficio, ecc. Oggi, poi, è invalsa la pratica di far pagare "tangenti" per concessioni, autorizzazioni o aggiudicazioni di appalti e approvvigionamenti pubblici.

Inoltre, non di rado, all'interno delle strutture pubbliche, da chi abusa del proprio potere per l'utile personale viene instaurato un clima di complicità o di esclusione attraverso trattamenti di favore o di discriminazione nei confronti dei dipendenti.

La corruzione, e in generale ogni abuso del potere, si pongono quindi come causa di profondo turbamento della vita sociale e di corruzione del costume, facendo venire meno la giustizia nella società e causando una profonda immoralità.^[4]

Consideriamo, ora, cosa si può e si deve fare per contrastare e ridurre la corruzione. Il contrasto deve avvenire su più piani: su quello etico, su quello culturale-educativo, su quello politico, su quello giuridico-penale.

Rimedi

a) sul piano etico

Come rileva il citato Documento di Giustizia e Pace, la corruzione è favorita dall'indebolimento del senso morale, dovuto a "stili di vita ed a leggi contrarie all'autentico bene dell'uomo, come quella contro la vita, che diseducano i cittadini riguardo al bene ".

La vera prevenzione della corruzione ha, quindi, la radice nella moralità della persona; da qui la necessità dell'educazione e della formazione morale dei cittadini ai principi di dignità della persona umana, di bene comune, di solidarietà, di opzione preferenziale per i poveri. Per quanti esercitano un pubblico ufficio occorre che l'esercizio del potere o della funzione loro affidati sia ispirato alla legalità, che vuol dire rispetto delle regole, corretto funzionamento delle istituzioni economiche e politiche, trasparenza. La legalità "è un vero bene comune a destinazione universale: tutti ne hanno diritto, singoli e popoli, in quanto permette corretti rapporti tra società, economia e politica e predispone il quadro della fiducia su cui l'attività economica si inscrive".

In effetti, alla radice del male etico della corruzione c'è la mancanza di carità sociale, cioè dell'amore al bene delle persone e al bene comune, in cui si sostanzia la giustizia. Per togliere la corruzione, quindi, occorre immettere nei comportamenti pubblici la carità sociale.

b) sul piano culturale ed educativo

Il Documento di Giustizia e Pace ricorda che ci sono nessi molto chiari ed empiricamente dimostrati tra corruzione e carenza di cultura. La corruzione ha origine nell'uso distorto del potere pubblico. Alla radice del fenomeno c'è sostanzialmente una concezione e una gestione privatistiche del potere o funzione pubblica per il perseguimento di vantaggi privati in flagrante violazione dei doveri di onestà, imparzialità, buona amministrazione.^[5]

Ancora più a fondo, c'è la mancanza della "cultura del pubblico". Il "pubblico", la "cosa pubblica" - che i Romani definivano come "ciò che interessa la collettività" - è nettamente distinto dal "privato". Usare il potere pubblico nell'interesse privato, oltre che essere illegale va contro il senso di appartenenza al corpo sociale.

La prima azione da compiere in via preventiva, dunque, è diffondere una autentica cultura della "cosa pubblica", che è poi vera cultura politica. Occorre immettere nella formazione dei cittadini fin dalla scuola il senso della comune appartenenza all'unico corpo sociale e quindi che i beni destinati alla collettività non possono essere appropriati dai privati.

Si è detto che della predetta formazione deve farsi carico anzitutto la scuola sin dal primo grado. Certamente una cultura della "cosa pubblica" e della legalità non può restare assente negli studi universitari, anzitutto di quelli che abilitano all'esercizio delle professioni e all'assunzione di funzioni pubbliche, le quali sono direttamente indirizzate al bene della collettività.

c) Sul piano politico

La corruzione - come annota il Compendio della dottrina sociale della Chiesa (411) - "distorce alla radice il ruolo delle istituzioni rappresentative",. Queste vengono usate "per fare scelte politiche che favoriscono gli obiettivi ristretti di quanti possiedono i mezzi per influenzarle e impediscono la realizzazione del bene comune di tutti i cittadini". Data l'illegalità dei fini e dei metodi, la corruzione può facilmente allignare se mancano efficaci sistemi democratici di controllo e di trasparenza.

Pertanto la prima azione di contrasto dovrebbe avvenire attraverso il controllo degli atti degli organi di governo a tutti i livelli. A tale fine appare decisivo il ruolo esercitato dall'opposizione politica. Un metodo spartitorio di privilegi e benefici illeciti, che vede colluse maggioranza e opposizione, fa assurgere la corruzione a sistema e porta alla fine dello Stato di diritto.

Un ruolo altrettanto decisivo nel contrasto alla corruzione spetta alla informazione: stampa e televisione. Queste dovrebbero correttamente informare sull'attività delle istituzioni pubbliche, per farne comprendere motivi e finalità. Come dirò dopo, molti atti delle predette istituzioni sfuggono alla conoscenza della gente.

Pertanto, ove fossero mancanti i predetti due meccanismi di controllo, appare sempre più insostituibile il ruolo dei cittadini. La corruzione ha interesse ad escludere la partecipazione. Ne consegue che un rimedio contro di essa è la conoscenza  e la valutazione da parte dei cittadini degli atti dell'Autorità, a partire dal livello locale dell'amministrazione pubblica. Oggi, in virtù di norma costituzionale (art. 118, u. co., Cost.), i cittadini possono costituirsi in comitati al fine di verificare gli atti della pubblica autorità (c.d. verifica permanente della rappresentanza politica).

d) Sul piano giuridico-penale

La Convenzione ONU offre gli strumenti giuridici per contrastare la corruzione sia sul piano internazionale sia su quello interno degli Stati. Mi soffermo su quest'ultimo.

Al riguardo deve rilevarsi che almeno nel nostro Paese non esiste un sistema sanzionatorio realmente efficace (fra l'altro l'Italia non ha ancora ratificato la Convenzione ONU).

Inoltre, l'attuale legislazione riguardante gli Enti pubblici locali ha causato, a detta degli esperti, delle discrasie nell'esercizio dei poteri e delle funzioni amministrative, in particolare a causa della dipendenza di fatto, anche se non formale, della dirigenza amministrativa dall'organo politico, che si attua attraverso il potere di nomina e di revoca dei dirigenti. Sempre sul piano istituzionale si deve pure rilevare che è difficile conoscere, e quindi verificare da parte dei cittadini, quali siano le dimensioni operative meritevoli della spesa pubblica da parte delle Regioni, delle Province, dei Comuni e di una serie di altri Enti e procedure pubbliche. E' facile che si attui in tale modo una dilatazione della spesa pubblica per fini privati e clientelari.

La corruzione si pone essenzialmente contro la giustizia sociale. Essa è aumentata e non diminuita negli ultimi anni, come rilevato da Transparency International (ONG impegnata contro la corruzione).

Conclusioni

La corruzione è una malattia morale che ha la radice nella ricerca cinica del guadagno in danno della collettività. Si può guarire da essa attraverso un diverso orientamento della vita, che faccia perno sull'annuncio evangelico dell'amore, ricevuto e dato. Attraverso di esso ci si libera dal proprio interesse e si è disposti ad esercitare il potere pubblico per gli altri e per il bene della collettività.

Oltre questa conversione dei comportamenti, occorre, come abbiamo visto, la partecipazione di quanti hanno a cuore il bene di tutti. Cioè, operando dentro la società con iniziative e azioni positive per il bene. Occorre aumentare la consapevolezza che ciascun uomo e ciascuna donna è parte dell'umanità, ed ha dei doni di natura che vanno sviluppati per il bene proprio e degli altri. Il male si vince col bene.

Ai predetti fini, siamo invitati a tenere presente che il carisma dell'unità, proprio della spiritualità del Movimento dei focolari, sottolinea la necessità di essere e di agire uniti, poiché così si merita la presenza di Gesù stesso, come Egli ha promesso (Mt. 18,20); ed Egli, Uomo-Dio, è in grado di illuminare e di aiutare a fare ciò che risponde all'autentico bene dell'uomo e della società.

[1] Punti essenziali della Convenzione Onu contro la corruzione sono:  - Prevenzione:  Se individuato, l'atto corruttivo deve essere perseguito a norma di legge. E' però anche importante prevenire, per quanto è possibile, le forme di corruzione sia nel settore pubblico (personale specializzato, trasparenza nei finanziamenti ai partiti, assunzione e carriere basate sul merito. Codici etici, publicizzazione dei beni privati dei funzionari, trasparenza nelle procedure di approvvigionamento, trasparenza nella magistratura, ecc.), che in quello privato (partecipazione dei cittadini alla vita politica, accesso alle informazioni, canali per la denuncia di fatti illeciti e corruttivi, ecc.);  - Repressione:  La Convenzione prevede che un'ampia gamma di atti corruttivi venga punito dall'ordinamento giudiziario degli Stati membri, sia nel settore pubblico (malversazione di fondi pubblici o corruzione vera e propria, ma anche utilizzo della carica pubblica per fini privati, riciclaggio di beni provenienti da corruzione o azioni commesse per coadiuvare atti di corruzione) che nel settore privato (malversazione e atti corruttivi fra società e privati cittadini);  - Cooperazione internazionale:  I firmatari della Convenzione accettano di collaborare con gli altri Stati membri nell'azione di contrasto alla corruzione per quanto concerne prevenzione, indagini transnazionali, perseguimento dei colpevoli, reciproca assistenza legale nei procedimenti giudiziari e di estradizione. I Paesi firmatari si impegnano inoltre ad adottare misure per il reperimento, congelamento e confisca dei beni provenienti da atti di corruzione;  Recupero dei beni:  Il recupero dei beni di provenienza illecita è un principio fondamentale della Convenzione. Sono stati studiati meccanismi da adottare nei vari Paesi per facilitarne il recupero. La Convenzione contiene pertanto una serie di clausole che specificano i modi in cui può essere realizzata la collaborazione tra le Nazioni.

[2] Anche A.M. Costa, Direttore Esecutivo dell'Ufficio delle Nazioni Unite contro il crimine e la droga, ha detto: "Da sempre i patrimoni dei Paesi sono saccheggiati da governanti corrotti, mentre nel settore privato i risparmiatori vengono truffati da manager corrotti".  A sua volta. Transparency International, la ONG impegnata nella lotta alla corruzione, nel rapporto 2006 denuncia l'aggravarsi del fenomeno, mettendo in risalto il nesso tra corruzione e scarso sviluppo economico.

[3] Scrive l'avv. Nino Gentile, amministrativista: "L'attività dell'amministrazione pubblica è il luogo privilegiato - se non "proprio" - della corruzione ( = uso deviato di un potere rispetto alla finalità per cui esso è attribuito ad un soggetto); sotto il profilo giuridico-amministrativo si può fare riferimento con particolare evidenza al vizio di eccesso di potere per sviamento ossia per una finalità diversa da quella per cui il potere è stato attribuito. Il potere pubblico ha la caratteristica di "funzione", cioè di potere, facoltà, attività con una specifica finalità, non libera né totalmente autonoma da parte di chi ne è il titolare" (scritto inedito).

[4] Benedetto XVI nell'Enciclica Deus caritas est, richiamando un noto testo di sant'Agostino, afferma: "uno Stato che non fosse retto secondo giustizia si ridurrebbe ad una grande banda di ladri". Ne consegue che è di necessità per lo Stato fare sì che la funzione dei propri organi non sia alterata dalla malattia della corruzione.

[5] Sono i principi enunciati anche nella Costituzione italiana: art. 54, 2° co, secondo cui  "i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore",  e art. 97, 1° co, che dispone: "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione".

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